GATRABALI.COM, DENPASAR
I. Pendahuluan
Perkawinan yang putus karena perceraian di Indonesia hanya dapat terjadi melalui proses persidangan di pengadilan. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan menegaskan bahwa perceraian hanya dapat dilakukan di hadapan sidang pengadilan setelah pengadilan yang bersangkutan berusaha dan tidak berhasil mendamaikan kedua belah pihak.[1]
Ketentuan tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut mengenai tata cara dan syarat formil pengajuan gugatan maupun permohonan cerai dalam Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974.[2]
Dalam praktik sehari-hari, tidak jarang muncul pertanyaan di masyarakat: “apakah perceraian yang sudah diputus pengadilan dapat dibatalkan?” Pertanyaan ini biasanya muncul ketika pasangan yang telah bercerai kemudian rujuk atau menyesali keputusannya, atau ketika terdapat kekeliruan prosedural dalam proses perceraian. Judul tulisan ini hendak menegaskan dua hal pokok. Pertama, secara yuridis-formal, pembatalan terhadap putusan perceraian yang telah berkekuatan hukum tetap memang tidak dikenal dalam sistem hukum acara Indonesia. Kedua, meskipun demikian, terdapat mekanisme administratif melalui Pasal 43 Undang-Undang Administrasi Kependudukan yang memungkinkan pencabutan Kutipan Akta Perceraian dan penerbitan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian dalam keadaan-keadaan tertentu. Persoalannya, rumusan norma mengenai pasal acuan pembatalan perceraian ini ternyata tidak konsisten di antara berbagai peraturan pelaksana dan praktik pelayanan, sehingga menimbulkan kekaburan norma (vage norm) yang berpotensi menyebabkan disparitas penerapan hukum di lapangan.
II. Perceraian sebagai Putusan Pengadilan: Prinsip Final dan Mengikat
Setiap putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap tunduk pada asas litis finiri oportet, yaitu bahwa setiap perkara harus ada akhirnya dan putusan tersebut bersifat final serta mengikat para pihak (res judicata pro veritate habetur).[3]
Konsekuensinya, terhadap putusan cerai yang telah inkracht, tidak tersedia upaya hukum biasa seperti banding atau kasasi. Upaya hukum yang tersisa hanyalah upaya hukum luar biasa berupa Peninjauan Kembali (PK), yang hanya dapat diajukan dalam alasan-alasan terbatas yang ditentukan undang-undang, seperti ditemukannya bukti baru (novum) atau adanya kekhilafan hakim yang nyata.
Pengajuan PK sendiri tidak menangguhkan atau membatalkan pelaksanaan putusan sepanjang belum ada putusan PK yang mengabulkannya.[4]
Dengan demikian, secara doktriner, tidak dikenal istilah “pembatalan perceraian” sebagai lawan kata dari putusan cerai yang telah inkracht, kecuali melalui jalur PK yang kemudian dikabulkan oleh Mahkamah Agung. Inilah yang menjadi titik tolak mengapa judul tulisan ini menegaskan bahwa secara yuridis pembatalan putusan cerai “tidak dikenal” dalam pengertian hukum acara yang murni.
III. Mekanisme Administratif: Pasal 43 Undang-Undang Administrasi Kependudukan
Di luar ranah hukum acara, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013[5] mengatur pencatatan sipil atas berbagai peristiwa penting, termasuk perceraian. Perceraian wajib dilaporkan kepada Instansi Pelaksana (Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil) paling lambat 60 hari sejak putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap, untuk kemudian dicatat dan diterbitkan Kutipan Akta Perceraian.[6]
Pasal 43 undang-undang a quo mengatur bahwa apabila kemudian terdapat putusan atau penetapan pengadilan yang membatalkan perceraian tersebut dan telah berkekuatan hukum tetap, pembatalan itu wajib dilaporkan oleh penduduk yang bersangkutan kepada Instansi Pelaksana paling lambat 60 hari sejak putusan pembatalan berkekuatan hukum tetap. Berdasarkan laporan tersebut, Instansi Pelaksana mencabut Kutipan Akta Perceraian dari pemegangnya dan menerbitkan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian.[7]
Yang penting dicermati, “pembatalan perceraian” dalam konteks ini bukanlah kewenangan pejabat pencatatan sipil untuk membatalkan putusan pengadilan itu sendiri. Instansi pelaksana semata-mata menindaklanjuti secara administratif putusan atau penetapan pengadilan lain — misalnya hasil Peninjauan Kembali yang dikabulkan — yang secara substantif telah membatalkan status putusan cerai sebelumnya. Dengan kata lain, akta pencatatan sipil bersifat deklaratif, mengikuti putusan pengadilan, bukan konstitutif atau menciptakan status hukum baru secara mandiri.
Persyaratan dan tata cara pencatatan pembatalan perceraian ini kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2018 tentang Persyaratan dan Tata Cara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil.[8]
IV. Kekaburan Norma: Disparitas Rujukan Pasal 43, Pasal 44, dan Pasal 72
Persoalan muncul ketika rujukan pasal mengenai pembatalan perceraian ternyata tidak seragam di antara berbagai dokumen pelaksana dan praktik pelayanan. Sebagian instansi pencatatan sipil daerah menempatkan ketentuan pembatalan perceraian pada Pasal 43, sejalan dengan bunyi undang-undang. Namun, sebagian dokumen standar pelayanan daerah lain justru menempatkan “Pencatatan Perceraian WNI di Luar Negeri” pada Pasal 43 dan “Pencatatan Pembatalan Perceraian” pada Pasal 44.
Sebagai contoh, Standar Pelayanan Penerbitan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian pada salah satu Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil kabupaten menempatkan pengaturan pencatatan perceraian warga negara Indonesia di luar negeri pada Pasal 43, sementara pencatatan pembatalan perceraian dirujukkan pada Pasal 44.[9]
Kekaburan ini semakin nyata dalam praktik peradilan. Dalam Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.Tng, majelis hakim menolak permohonan para pemohon terkait pembatalan perceraian dengan merujuk pada Pasal 72 Undang-Undang Administrasi Kependudukan[10], yang sesungguhnya mengatur pembatalan akta pencatatan sipil secara umum atas dasar putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap, bukan pembatalan perceraian secara khusus.[11]
Sebuah kajian atas penetapan tersebut menyimpulkan bahwa Pasal 43 dan Pasal 72 Undang-Undang Administrasi Kependudukan memiliki perbedaan makna dan ruang lingkup penerapan, sehingga majelis hakim dalam perkara pembatalan perceraian seharusnya merujuk pada Pasal 43 sesuai dengan asas lex specialis derogat legi generalis.[12]
Ketidakseragaman rujukan normatif semacam ini — antara peraturan pelaksana di tingkat daerah, dan antara pemahaman aparat pencatatan sipil dengan pemahaman majelis hakim — merupakan bentuk nyata dari kekaburan norma (vage norm). Akibatnya, permohonan yang secara substansi serupa dapat memperoleh perlakuan berbeda: dikabulkan di satu daerah namun ditolak di daerah lain, atau ditolak pengadilan karena kekeliruan rujukan pasal semata.
Perlu dicatat pula bahwa dalam praktiknya, mekanisme pembatalan perceraian berdasarkan Pasal 43 ini lebih banyak diterapkan bagi penduduk nonmuslim, mengingat pencatatan perkawinan dan perceraian bagi penduduk beragama Islam tunduk pada mekanisme tersendiri melalui Kantor Urusan Agama dan Pengadilan Agama.[13]
V. Analisis Yuridis
Kekaburan norma tersebut sesungguhnya dapat diurai dengan menerapkan asas lex specialis derogat legi generalis secara konsisten: ketentuan yang secara khusus mengatur objek pembatalan perceraian (Pasal 43) semestinya diutamakan daripada ketentuan umum mengenai pembatalan akta pencatatan sipil (Pasal 72).[14]
Di sisi lain, penting untuk membedakan secara tegas antara “pembatalan perkawinan” dan “pembatalan perceraian.” Pembatalan perkawinan (nietig verklaring) diatur dalam Pasal 22 sampai dengan Pasal 28 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 dan berkonsekuensi perkawinan dianggap tidak pernah sah sejak semula karena tidak memenuhi syarat-syarat sahnya perkawinan. Konsep ini berbeda secara mendasar dari “pembatalan perceraian,” yang justru mengandaikan perkawinan sempat putus karena perceraian yang sah, kemudian status putusnya itu dianulir oleh putusan atau penetapan pengadilan berikutnya.[15]
Percampuran dua konsep yang berbeda ini turut menyumbang kebingungan publik maupun sebagian aparat pelaksana, sehingga istilah “pembatalan perceraian” kerap dipahami secara keliru sebagai kewenangan mutlak untuk “menganulir” putusan cerai kapan saja diminta oleh mantan pasangan yang bersangkutan, padahal pada hakikatnya akta pencatatan sipil hanya mengikuti putusan pengadilan yang telah ada.
Untuk mengatasi persoalan ini, diperlukan harmonisasi teknis, misalnya melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri yang secara eksplisit dan konsisten merujuk nomor pasal yang benar, disertai pedoman teknis bagi aparat pencatatan sipil maupun sosialisasi kepada aparat peradilan, agar tidak terjadi disparitas penerapan hukum.[16]
VI. Penutup
Berdasarkan uraian di atas, dapat disimpulkan dua hal. Pertama, secara murni yuridis dalam ranah hukum acara perdata, pembatalan terhadap putusan perceraian yang telah berkekuatan hukum tetap tidak dikenal, kecuali melalui upaya hukum luar biasa berupa Peninjauan Kembali yang dikabulkan. Kedua, di ranah hukum administrasi kependudukan, Pasal 43 Undang-Undang Administrasi Kependudukan menyediakan mekanisme administratif berupa pencabutan Kutipan Akta Perceraian dan penerbitan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian, sebagai tindak lanjut dari putusan pengadilan yang membatalkan status perceraian sebelumnya — bukan sebagai kewenangan mandiri instansi pencatatan sipil untuk membatalkan putusan pengadilan.
Sayangnya, norma mengenai pasal acuan pembatalan perceraian ini dirumuskan secara tidak konsisten di antara berbagai peraturan pelaksana di daerah, bahkan turut memengaruhi pertimbangan hukum di tingkat peradilan sebagaimana tampak dalam Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.Tng. Kekaburan norma ini perlu segera diatasi melalui harmonisasi peraturan pelaksana dan penguatan pemahaman aparat, agar prinsip kepastian hukum — salah satu tujuan utama hukum administrasi kependudukan — dapat benar-benar terwujud dalam pelayanan pembatalan perceraian di Indonesia.
Daftar Pustaka
Bagir Manan. Hukum Positif Indonesia. Yogyakarta: UII Press, 2004.
Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Bone. “Akta Pembatalan Perceraian.”
Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Ende. “Tentang Pelayanan Pencatatan Sipil.”
Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Lumajang. Standar Pelayanan Penerbitan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian.
Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan.
Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2018 tentang Persyaratan dan Tata Cara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Lembaran Negara Tahun 1974 Nomor 1, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3019.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan. Lembaran Negara Tahun 2006 Nomor 124, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4674, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013. Lembaran Negara Tahun 2013 Nomor 232, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5475.
- Yahya Harahap. Hukum Acara Perdata. Jakarta: Sinar Grafika, 2017.
Pengadilan Negeri Tangerang. Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.Tng.
Skripsi. “Penolakan Permohonan Pembatalan Perceraian dari Sudut Pandang UU Administrasi Kependudukan: Analisis Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.TNG.” Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
[1]Indonesia, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, Lembaran Negara Tahun 1974 Nomor 1, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3019, Pasal 39.
[2]Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, Bab V (Tata Cara Perceraian), Pasal 14–36.
[3]Prinsip litis finiri oportet merupakan asas umum hukum acara perdata yang menegaskan bahwa putusan yang telah berkekuatan hukum tetap (in kracht van gewijsde) bersifat final dan mengikat para pihak. Lihat M. Yahya Harahap, Hukum Acara Perdata, Jakarta: Sinar Grafika, 2017, hlm. 875–880.
[4]Upaya hukum luar biasa berupa Peninjauan Kembali (PK) hanya dapat diajukan dalam hal-hal terbatas sebagaimana diatur dalam Pasal 67 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009, dan tidak menangguhkan pelaksanaan putusan.
[5]Indonesia, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan, Lembaran Negara Tahun 2006 Nomor 124, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4674, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013, Lembaran Negara Tahun 2013 Nomor 232, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5475.
[6]Ibid., Pasal 40 ayat (1) dan (2): perceraian wajib dilaporkan kepada Instansi Pelaksana paling lambat 60 (enam puluh) hari sejak putusan pengadilan tentang perceraian memperoleh kekuatan hukum tetap, untuk selanjutnya dicatat dalam Register Akta Perceraian dan diterbitkan Kutipan Akta Perceraian.
[7]Ibid., Pasal 43 ayat (1) dan (2). Bandingkan dengan Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Ende, “Tentang Pelayanan Pencatatan Sipil,” yang menempatkan ketentuan pembatalan perceraian pada Pasal 43 ayat (1) dan (2).
[8]Peraturan Presiden Nomor 96 Tahun 2018 tentang Persyaratan dan Tata Cara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil, sebagai peraturan pelaksana yang mengatur lebih lanjut persyaratan dokumen pencatatan sipil, termasuk pencatatan pembatalan perceraian.
[9]Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Lumajang, Standar Pelayanan Penerbitan Surat Keterangan Pembatalan Perceraian, yang menempatkan pengaturan “Pencatatan Perceraian WNI di Luar NKRI” pada Pasal 43 dan “Pencatatan Pembatalan Perceraian” pada Pasal 44.
[10]Pengadilan Negeri Tangerang, Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.Tng.
[11]Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013, Pasal 72.
[12]Skripsi, “Penolakan Permohonan Pembatalan Perceraian dari Sudut Pandang UU Administrasi Kependudukan: Analisis Penetapan Nomor 702/PDT.P/2019/PN.TNG,” Fakultas Hukum Universitas Indonesia, tersedia melalui lib.ui.ac.id.
[13]Bagi penduduk beragama Islam, pencatatan perkawinan dan perceraian tunduk pada mekanisme tersendiri yang melibatkan Kantor Urusan Agama (KUA) dan Pengadilan Agama, sehingga dalam praktiknya ketentuan pembatalan perceraian berdasarkan Pasal 43 UU Administrasi Kependudukan lebih banyak diterapkan bagi penduduk nonmuslim.
[14]Asas lex specialis derogat legi generalis merupakan asas penafsiran hukum yang menentukan bahwa ketentuan yang bersifat khusus mengesampingkan ketentuan yang bersifat umum apabila mengatur objek yang sama. Lihat Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia, Yogyakarta: UII Press, 2004, hlm. 56–58.
[15]Bandingkan dengan lembaga “pembatalan perkawinan” (nietig verklaring) yang diatur dalam Pasal 22–28 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974, yang menyatakan perkawinan batal sejak semula karena tidak memenuhi syarat sahnya perkawinan — konsep yang secara substansi berbeda dari “pembatalan perceraian.”
[16]Kekaburan norma antarperaturan pelaksana sebagaimana diuraikan di atas menunjukkan perlunya harmonisasi teknis melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri yang secara eksplisit merujuk nomor pasal yang konsisten, agar tidak menimbulkan disparitas putusan/penetapan di tingkat pelayanan maupun di tingkat pengadilan.
Drg. Ini Putu Pasek Mayudianingsih, SH
Sekretaris Kantor Hukum Eldhira Law Firm
Jalan Trijata I No.19 Denpasar
WA.081338644949
